ИСТОРИЯ СИСТЕМЫ «УКРЕПЛЕНИЯ ПРАВ» И СОВРЕМЕННЫЕ ТЕНДЕНЦИИ
А. Кураш, директор ГУ «Регистрационная палата».
Система регистрации прав на недвижимое имущество существует в Приднестровье уже три года. За это время многие граждане и юридические лица — правообладатели смогли практически ознакомиться с работой учреждения юстиции по регистрации прав и получили законное признание своих гражданско-правовых титулов и гарантию на их защищенность.
Тем не менее, мало кто знаком с мировой историей возникновения и развития института государственной регистрации. Подобные знания позволяют оценить не только внутреннюю эффективность той или иной системы, но и объективно понять значение данных правоотношений.
Названный институт является одним из самых древних в истории мировой юридической практики. Свое начало он берет в дохристианский период. Его возникновение связано с возрастанием объема экономических взаимоотношений, требующих определенного регулирования и информационной осведомленности. Античные землевладельцы, заключая сделки друг с другом, желали знать, не совершены ли их партнером какие-либо действия, способные ограничить их право на приобретенный земельный участок. Поначалу информация об ограничениях имела более чем наглядный характер. На границе земельного участка заемщик был обязан вкопать столб, на котором указывалось, что этот земельный надел заложен под определенный кредит. Столб этот в переводе с греческого означал ипотека. С тех пор залог недвижимости в гражданском праве получил название ипотечного залога. Кстати, сам термин «недвижимое имущество» в России впервые появился благодаря Петру I в Указе о единонаследии 1714 г. Хотя' в России публичная власть принимает участие в процедуре передачи поземельной собственности с XVI в. И это можно назвать достаточно ним началом, поскольку в Европе такая процедура производилась значительно раньше. В России при первоначально существовавшем порядке «укреплением прав» занимались площадные подьячий, которые были частными лицами, но с 1701 г. данную задачу решали официальные лица — крепостные писцы при Палате крепостных дел. Много позднее ведением реестров крепостных дел снимались нотариусы. И только в 1917 г. публичный контроль государства за оборотом недвижимого имущества прекратился, как и сам термин «недвижимое имущество» надолго выпал из нормативного употребления.
В начале текущего столетия в Приднестровье проходила крупномасштабная приватизация, продолжающаяся до сих пор. Так же с конца 90-х годов прошлого столетия до начала нынешнего законодательство ПМР резко двинулось в область формирования правовых основ так называемых «рыночных отношений» (в последнее время, однако, в отдельных элементах именно системы гарантирования вещных прав на недвижимое имущество, подвергающиеся сворачиванию), потребовавших иного взгляда на стихийный рынок недвижимого имущества.
Российский путь оказался нам наиболее близок, и поэтому система государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним повторяет российский образец.
В мире известны две большие группы регистрации — титульная и актовая, так же в правовой доктрине упоминаемые как система Торренса и система учета документов соответственно. В титульных системах регистрации объектом регистрации являются права. В актовых — объектом регистрации выступают сделки. Система Торренса первоначально была введена в Южной Австралии в 1857 г. и названа в честь ее создателя. Указанная система получила распространение также в Новой Зеландии, Канаде, Германии, Австрии, Швейцарии, Эстонии. Главный принцип системы: без регистрации — нет права. В реестре также отражаются и обременения данного права. В основе системы заложен подход, что права предыдущего собственника не подлежат восстановлению, если уже зарегистрированы права нового собственника — добросовестного приобретателя. Государство в данном случае выступает гарантом зарегистрированных прав и внесенные в реестр права признаются достоверными в бесспорном порядке, за исключением конечно судебного. Ответственность за «дефекты» зарегистрированных прав несет регистрирующий орган.
Актовая система регистрации характеризуется тем, что вещное право как таковое в реестр не вносится, регистрируются только сделки с недвижимым имуществом или иные правоустанавливающие документы. В данном случае процедура регистрации больше напоминает техническую операцию. Сделка не будет действительной, если она не зарегистрирована, однако, в случае, если таковое действие совершается, то добросовестный приобретатель несет весь риск ответственности самостоятельно. Вот поэтому в государствах, где применяется актовый принцип регистрации, очень развит негосударственный сектор структур, вовлеченных в оборот недвижимости. Для того, чтобы проверить законность сделки, стороне приходится обращаться в специализированные организации, которые проводят экспертизу договора, причем могут при этом использоваться документы, отражающие историю исследуемого объекта на несколько десятков лет, для того, чтобы исключить факт мошенничества или иного другого порока.
И это не единственное средство, которым пользуются участники оборота. Чтоб иметь дополнительную гарантию от возможных потерь, приобретатели недвижимости страхуют свои риски. Поэтому в странах, где действует система регистрации документов, а не прав, страховые услуги выступают главным гарантом юридической чистоты титула.
Странами с подобной системой регистрации являются США, Великобритания. С учетом того, что приобретателю недвижимости приходится обращаться в частные структуры, для получения дополнительных гарантий, подобная процедура обходится недешево, зато услуги государства по регистрации сделок минимальны. По утверждениям некоторых аналитиков система регистрации сделок в США имеет исторические, политические и экономические предпосылки. Государственное вмешательство в частный оборот не соответствует американской политической идеологии, частное страхование хотя и несколько более дорогой, но более гибкий инструмент.
В государствах, использующих в основе систему Торренса (в том числе и в ПМР), степень вмешательства государства более высока. Акты, принимаемые государством по этому поводу, имеют серьезную юридическую силу. Именно поэтому в ряде государств регистрацией прав занимаются даже не специализированные учреждения юстиции, а суды. Принятое решение в данном случае имеет силу судебного решения, а государственные регистраторы в данном случае никто иные как судьи. Заявитель в данном случае обращается за судебным решением. В контексте написанного у приднестровских регистраторов вызывает недоумение намерение некоторых заявителей при обращении в регистрирующий орган получить, как они выражаются «справку о собственности».
Говоря об эффективности того или иного подхода, нельзя не выделить проблему компенсации за вред, нанесенный «дефектом титула». В странах, где развита система страхования титула, этот вопрос, как мы уже говорили, разрешается на уровне страхового возмещения.
В системе Торренса компенсацию, при наличии вины специализированной организации, должно обеспечивать государство, поскольку оно выступает гарантом юридической чистоты. Для этих целей средства, поступающие от платы за регистрацию, должны не только расходоваться на выполнение текущих и стратегических функций, но и для формирования гарантийного фонда. Обратим внимание вновь на то правило, что при этом расходы собственников при системе страхования титула традиционно выше, чем при оплате услуг государства.
В Приднестровье регистрацией занимается, как известно, специализированное учреждение при Министерстве юстиции. Рассмотрим несколько примеров иностранных государств на предмет органов, занимающихся регистрационным делом.
В Болгарии, как и в дореволюционной России, регистрацию актов, совершаемых по поводу недвижимости, осуществляет нотариус. В Венгрии данный вопрос входит в компетенцию территориальных земельных управлений. В Польше ведение поземельных книг отнесено к компетенции районных судов. В Чехии регистрация недвижимости и связанных с ней прав осуществляется местными органами — управлениями до ведению кадастра. В Италии поземельную книгу ведет особое должностное лицо — хранитель поземельной книги. В Германии принцип внесения вещных прав реализован путем ведения поземельной книги земельным судом. В современной Японии регистрацию прав на недвижимость осуществляют регистрационные палаты при Министерстве юстиции. Финляндия доверила ведение государственных реестров судебным органам.
В августе 2004 года наш ближайший сосед Украина обрела так же цивилизованную меру регулирования правоотношений с недвижимостью. Вступил в действие принципиально новый Закон «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и их ограничений». Отныне и Украина подобно всем развитым странам формирует единый государственный реестр прав на недвижимое имущество и их ограничений. Редакция украинского закона дает основания утверждать, что опыт российской законодательной и правоприменительной практики не остался без внимания украинских коллег. Оказались похожи многие принципы регистрации, ведения реестра, порядок регистрации и основания для отказа в ней. Принципиальное отличие состоит в том, что украинские законодатели не стали вводить смешанную систему регистрации, ограничившись только публичным признанием и подтверждением прав на недвижимое имущество, без необходимости регистрации еще и сделок с ним. Пример классической модели системы Торренса.
Систему органов государственной регистрации прав по Закону составляют центральный орган исполнительной власти по вопросам земельных ресурсов, который обеспечивает реализацию государственной политики в сфере государственной регистрации прав и созданное при нем государственное хозрасчетное юридическое лицо с консолидированным балансом и его отделениями на местах, которые являются местными органами государственной регистрации прав.
Особое внимание обращает на себя порядок финансирования структуры, непосредственно выполняющей функции по ведению реестра. За государственную регистрацию вещных прав их обременении оплачивается государственная пошлина, а вот за предоставление выписок из государственного реестра, погашение записей, внесение изменений в сведения государственного реестра прав взимается оплата. Суммы полученных платежей зачисляются на отдельный счет органа государственной регистрации прав и используются для обеспечения функционирования системы регистрации. Размеры, порядок оплаты и использование платежей за предоставленные Государственным реестром прав услуги устанавливаются кабинетом министров Украины. Важным качеством Закона является упоминание гарантийного фонда, за счет которого, надо полагать, будут выплачиваться компенсации правообладателям, чьи интересы были нарушены неправомерной регистрацией. Но более Закон не расписывает подробных условий формирования фонда и порядка его использования, оставляя тем самым определенную неясность о конкретном механизме выплаты компенсаций.
ПМР по подобию Российской Федерации сконструировала смешанную модель государственной регистрации, сочетающую в себе элементы и титульной (система Торренса), и актовой (система учета документов) регистрации.
У нас регистрируются не только вещные права, но и отдельные сделки с недвижимым имуществом.
В Приднестровье сейчас происходит первичное создание реестра, внесение первичных прав. Это в какой-то степени и связано с уровнем необходимых затрат на поддержание работоспособности структуры и с тем, что первоначальное формирование регистра всегда дороже, чем его последующее содержание. Очень важно, что этап масштабной приватизации в Республике реализовывался в то время, когда единый государственный реестр прав на недвижимое имущество был образован. Весь значительный промышленный потенциал находился в публичной собственности, и поэтому не потребовалось признания и восстановления определенной цепочки правообладателей. Если бы момент разгосударствления был упущен, то добросовестным собственникам потом было бы сложней решать проблемы, возникающие с «дефектом титула». Отстаивать свои права при данных условиях и дороже, и " беспокойней.
Тем печальней осознавать, что в тот момент, когда единый государственный реестр фактически оказался сформированным и институт «укрепления прав» в Приднестровье заработал, возникли законодательные инициативы, которые не соответствуют мировому опыту управления усматриваемой сфере. Существует ряд проблем, одна из которых — способ финансирования учреждения по регистрации прав. Как уже упоминалось, государственный регистр базируется на принципах достоверности, правовой чистоте и информационной защищенности государства и общества в гражданско-правовом обороте недвижимого имущества. В данном случае и заявитель, и государство (государство по цивилистическим принципам равенства в конкретных ситуациях является также срочным заявителем) заинтересованы в том, что, оплачивая услугу государства по содержанию реестра, они платят за создание тех самых гарантий, ради которых и создан реестр, ради которых они к нему и обращаются. Поэтому рассмотрение платы за регистрацию как обычного налогового инструмента недопустимо. Выходит, что покупатель недвижимости платит не целевой платеж, а налог с приобретения.
Система целевых платежей находится во взаимосвязи с существованием еще одного государственного инструмента обеспечения надежности рынка недвижимости. Это уже упоминавшийся гарантийный фонд. Определенный процент средств от поступаемой платы за регистрацию отчисляется в данный фонд и в случае, если неправомерный отказ в регистрации или, наоборот, неправильная государственная регистрация нанесли ущерб добросовестным приобретателям, государство принимает на себя финансовое обязательство по возмещению понесенных правообладателем убытков из средств упомянутого гарантийного фонда. Для заявителя это гораздо более убедительный аргумент для существования платной системы государственной регистрации, чем нецелевой платеж государству за произведенное действие с недвижимостью. Потому что публичный государственный реестр прав это не метод властного государственного управления, а форма регулирования свободных гражданско-правовых отношений, определенным образом обязывающая заявителей соблюдать установленные требования для формирования гарантий, прежде всего в частноправовом пространстве.
Это точно также как прохождение пассажиров авиалайнера через специальный турникет. Касается лишь только тех, кто проходит на посадку, в их общих интересах и мера, гарантирующая безопасность полета. Финансирование подобной задачи включается в стоимость билета и, безусловно, является целевым платежом и не должно рассматриваться как способ заработка. То же самое можно сказать и о платежах за регистрацию, они не могут выполнять фискальные функции, поскольку подобная деятельность не может расцениваться государством как способ покрытия общебюджетных расходов. Средства должны аккумулироваться в том объеме, в каком это необходимо для поддержания существования и развития органов по государственной регистрации и расходоваться на соответствующие цели. В противном случае система утрачивает значение специального института публичных гарантий с такой степенью совершенства, с которой она оплачена заявителем, а становится механизмом централизованного государственного сбора средств с несоразмерной стоимостью услуги к уровню качества ее оказания.
Средства управления в условиях развивающегося рынка должны быть адекватными. Здесь государство обязано проявить большую гибкость. Безусловно, дифференцированный подход к финансированию государственных задач более сложный, чем одностороннее бюджетное аккумулирование, но его не нахождение выдвинет своевременный вопрос — как государству регулировать рынок способами, явно непригодными для такового.
Данный процесс является наукоемким, но в то же время должен учитывать правоприменительную практику, складывающуюся на конкретной территории. Вспомним хотя бы расхожую фразу «Что для русского хорошо, для немца смерть», позволю себе уточняющее рассуждение, и наоборот. Возможно, по этой причине общемировой опыт чужд нашей действительности. Тем не менее, думается, что обращение к историческому опыту, к мировым традициям и правилам, к их истинному пониманию, все-таки поможет выбрать правильное решение.
Использованная литература:
1) Закон Украины № 1952-VI от 01.06.04 г. «О государственной регистрации вещных прав на недвижимое имущество и их ограничений».
2) Кирсанов А.Р. Система государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним в РФ. Москва: «Дашков и К.» 2002. С. 32-51.
3) Законодательство и экономика № 2,2002 г. Копейкин А.Б. «Международный опыт защиты прав собственников -добросовестных приобретателей недвижимости».
