КОНСТИТУЦИОННЫЙ КОНТРОЛЬ ЗА СООТВЕТСТВИЕМ МЕЖДУНАРОДНОГО
И ВНУТРИГОСУДАРСТВЕННОГО ПРАВА
А. Зыбайло, доцент кафедры международного права Белорусского государственного экономического университета, кандидат юридических наук. г. Минск, Республика Беларусь
Утверждение принципа приоритета международного права в современных международных отношениях придает особую значимость роли судебного контроля за соответствием внутригосударственного права и практики его применения обязательствам государства по международному праву.
В одних странах такой контроль не предусмотрен (США), в других его осуществляют суды общей юрисдикции (Нидерланды). Но в большинстве европейских стран он осуществляется конституционными судами.
Представляется, что данный вопрос содержит два ключевых аспекта:
1) судебный контроль за конституционностью международных обязательств государства;
2)судебный контроль за соответствием национального законодательства международным обязательствам государства.
Ввиду ограниченности объема статьи остановлюсь на рассмотрении только первого, наиболее проблемного, аспекта.
В международном праве предельно ограничивается признание правовых последствий нарушения конституционного права международными обязательствами. Такие последствия наступают лишь в случае «явного» нарушения норм национального права «особо важного значения», касающегося «компетенции заключать договоры», т.е. относящихся к порядку принятия обязательств по международному праву. Расхождение с иными нормами национального права, включая конституционные, не может служить основанием для освобождения от обязанности соблюдения международных обязательств. Такое толкование статьи 46 Венской конвенции о праве международных договоров 1969 года получило широкое распространение в специальной литературе [1,с.1О8; 2,с.263; 3,с.153 и др.].
Немногочисленная судебная практика государств по вопросам соотношения конституции и международного права, однако, дает основания для вывода о том, что в случае коллизии конституционных и международных норм, предпочтение отдается первым. Примат конституции в отношении норм международного права признается как учеными, так и практикующими юристами даже в тех странах, где конституция устанавливает принцип соответствия национального правопорядка общепризнанным нормам международного права [4,с.247-248].
В силу подобного положения возможны случаи законного, с точки зрения национального права, отказа от выполнения международных обязательств вопреки положениям общего международного права. Следовательно, возникает необходимость поиска приемлемых решений данного конфликта. Обратимся к практике государств.
В одних государствах контроль за конституционностью международно-правовых норм вообще не предусмотрен. В этих странах суды рассматривают только внутренние нормы. Это Нидерланды, Турция, Польша, Швейцария, Бельгия.
Другие государства осуществляют подобный контроль до или после введения международного договора во внутригосударственную правовую систему (т.н. превентивный и репрессивный контроль). Например, в ФРГ право осуществления такого контроля признается исключительно за Федеральным судом по ходатайству правительства или трети депутатов Бундестага. После введения договора во внутренний правопорядок федеральный ратификационный закон может стать предметом обычного контроля [5,с.15О]. В Австрии контроль предусматривается только после осуществления процедуры принятия договора во внутреннем праве, и до этого момента ни один договор не подчиняется контролю со стороны суда [5,с.15О]. В Республике Молдова данный контроль также является последующим: международный договор, одной из сторон которого является Республика Молдова, считается конституционным до тех пор, пока его неконституционность не будет доказана в процессе осуществления конституционной юрисдикции [6,с.59]. В Венгрии применяется более сложная система, которая сочетает в себе превентивный и последующий (репрессивный) контроль.
Среди стран, где существует только превентивный контроль, можно назвать Эстонию, Францию, Армению, Казахстан, Приднестровскую Молдавскую Республику. Если договор признается противоречащим Конституции, он не может быть ратифицирован или утвержден без ее предварительного изменения.
Правомочие Конституционного суда Республики Беларусь в соответствии со ст. 116 Конституции, ст. 5 Закона «О Конституционном Суде Республики Беларусь» рассматривать дела и давать заключения «о соответствии законов, декретов и указов Президента Республики Беларусь международных договорных и иных обязательств Республики Беларусь Конституции и международно-правовым актам, ратифицированным Республикой Беларусь» является одним из центральных вопросов его компетенции, выходящей на применение норм международного права. При выявлении такого несоответствия суд может признать данный акт неконституционным.
Из содержания вышеуказанных статей вытекает, что
а) предметом рассмотрения в Конституционном суде
Республики Беларусь не могут быть международно-правовые акты, ратифицированные Республикой Беларусь,
б)контроль за конституционностью может осуществляться в отношении всех остальных «международных договорных и иных обязательств» Республики Беларусь (не вступивших в силу и вступивших). Как неоднократно указывалось (в том числе и автором этих строк), право Конституционного суда Республики Беларусь в соответствии со ст. 9 Закона о Конституционном Суде признавать утратившими силу международные договорные обязательства Республики Беларусь в силу их несоответствия Конституции вступает в противоречие с одним из общепризнанных принципов международного права — pacta sunt servanda [7, с. 102; 8, с.77] Признание неконституционным международного договора Приднестровской Молдавской Республики влечет последствия, предусмотренные международным правом, Конституцией и законом |ст88 Конституции Приднестровской Молдавской Республики].
В большинстве случаев в судебной практике государств вопрос о неконституционности международных договоров решается на том основании, что они заключены вопреки порядку, установленному конституцией, т.е. именно в таком плане, как это предусмотрено правом международных договоров. Правда, таких дел сравнительно мало. Такой подход, в принципе, соответствует международному праву и может быть отражен в конституционных законах государств.
В этой связи хотелось бы обратить внимание на следующее. Международные договоры могут быть признаны не подлежащими применению, но не «утратившими силу». Признание неконституционным закона делает его недействительным. Признание же неконституционным договора не может лишить его международно-правовой силы, а делает его неприменимым как части права страны. Необходимо только добавить, что и решение о неприменимости договора в государстве, согласие на обязательность которого уже было выражено, может повлечь за собой международно-правовую ответственность государства за невыполнение своего международного обязательства.
Указанный конфликт между конституционным и международным правом может, в принципе, быть решен путем признания неконституционными не самих международных договоров, а законов и подзаконных актов, принятых в целях их имплементации.
То обстоятельство, что закон был издан с целью имплементации договора, не изымает его из юрисдикции Конституционного суда. Такова, например, практика Конституционного суда Италии.
Но признание неконституционным такого закона в целом или отдельных его положений, скорее всего, повлечет невозможность осуществления внутри государства постановлений договора. Конечно, подобная позиция может привести к тому же результату, что и признание неконституционным и самого договора.
Но порою эти различия могут иметь и практическое значение. Если решение Конституционного суда приведет в этом случае к невозможности внутригосударственного осуществления тех или других договорных положений, то оно должно быть воспринято, как требование к правительству принять меры к их Пересмотру (разумеется, по соглашению с другими участниками).
Разрешение данного конфликта видится, прежде всего, в том, что соответствие международных договоров Конституции должно определяться до окончательного выражения согласия на их обязательность для государства.
Например, согласно ст. 34 Закона Российской Федерации о международных договорах, ст. 3 п. 1 Федерального закона о Конституционном Суде РФ Конституционный суд Российской Федерации разрешает дела о соответствии Конституции РФ не вступивших в силу для Российской Федерации международных договоров либо отдельных их положений. Очевидно, что в таком плане должен пониматься п. 1 ст. 9 Закона о Конституционном Суде Республики Беларусь.
Выражение «не вступившие в силу международные договоры», содержащееся в российском конституционном законодательстве и не содержащееся в белорусском, требует, на наш взгляд, определенных пояснений.
К категории «не вступивших в силу» можно отнести договоры, которые находятся на различных стадиях заключения — начиная от установления аутентичности договорного текста и заканчивая согласием на его обязательность. Способами выражения согласия государства на обязательность для него договора могут быть подписание договора, обмен документами, образующими договор, ратификация договора, его принятие, утверждение, присоединение к нему или любой другой способ, о котором стороны условились (ст. 11 Венской конвенции о праве международных договоров 1969г.). Если договором не предусмотрено иное, то ратификационные грамоты, документы о принятии, утверждении или присоединении означают согласие государства на обязательность для него договора с момента:
а) обмена ими между договаривающимися государствами,
б) депонирования у депозитария, или в) уведомления о них договаривающихся государств или депозитария, если так условились (ст. 16 Венской конвенции 1969 г.).
Двусторонний договор может быть ратифицирован, но он будет считаться не вступившим в силу до обмена ратификационными грамотами. Договор может быть утвержден в соответствии с конституционной процедурой до вступления его в силу на международном уровне. Равно как может быть принят закон о ратификации международного многостороннего договора, который еще не вступил в силу как таковой из-за отсутствия необходимого количества ратификационных грамот, поступивших на хранение депозитарию.
Возникает вопрос: вправе ли Конституционный суд рассматривать дело о конституционности договора, если государство выразило свое согласие на его обязательность в смысле статьи 16 Венской конвенции, но он еще не вступил в силу как таковой?
Если обратиться к международному праву, то окажется, что односторонний отказ государства от заключенного им договора, т.е. от уже выраженного им согласия на обязательность договора недопустим. Односторонний отказ может иметь место при условиях, установленных для этого правом международных договоров (статьями 60, 61, 62 Венской конвенции 1969 года). Противоречие договора Конституции не является для этого основанием.
Следовательно, признание неконституционным окончательно принятого государством договора, который еще не вступил в силу, было бы нарушением норм международного права. И как утверждают российские ученые (например, профессор И.И.Лукашук), этот момент нельзя не учитывать при понимании соответствующих положений Закона РФ о Конституционном Суде и Закона РФ о международных договорах [9,с.98]. Это подтверждается ст.89 Федерального закона о Конституционном Суде РФ. Согласно последней, запрос о проверке конституционности не вступившего в силу международного договора РФ допустим, если упоминаемый в запросе международный договор РФ подлежит, согласно Конституции РФ и Федеральному закону, ратификации Государственной Думой или утверждению иным федеральным органом государственной власти, а заявитель считает данный договор не подлежащим введению в действие и применению в Российской Федерации из-за его несоответствия Конституции РФ [см. 105,с.184].
Предельно ясная формулировка соответствующих положений, которая не допускает двусмысленного толкования, содержится в Конституции и Законе о Конституционном суде Приднестровской Молдавской Республики. В соответствии со ст. 87 Конституции суд разрешает дела о конституционности ее международных договоров и дает заключения о конституционности подписанных международных договоров Приднестровской Молдавской Республики до их ратификации или утверждения. С момента провозглашения постановления Конституционного суда о признании не соответствующими Конституции Приднестровской Молдавской Республики подписанного Республикой международного договора либо отдельных его положений подписанный международный договор не подлежит применению, то есть не может быть ратифицирован, утвержден и не может вступить в силу для Приднестровской Молдавской Республики иным образом (ст.97 Закона о Конституционном суде).
Было бы целесообразно включить аналогичные положения о правомочии Конституционного суда рассматривать дела о соответствии Конституции не вступивших в силу международных договоров в Закон о Конституционном Суде Республики Беларусь, оговорив, что с момента провозглашения решения суда о признании не соответствующим Конституции не вступившего в силу договора Республики Беларусь, последний не подлежит введению в действие и применению. И, конечно же, в ст. 5 Закона о Конституционном Суде следует уточнить, что речь все же идет о соответствии Конституции не вступивших в силу международных договорных обязательствах. Под «не вступившими в силу» договорами надо понимать договоры, в отношении которых еще не выражено согласие Республики на их обязательность в соответствии с ее конституционной процедурой.
Существуют, однако, договоры, которые вступают в силу с момента подписания, т.е. выражение согласия на обязательность договора совпадает со вступлением договора в силу. В таком случае он оказывается вне компетенции конституционных судов в плане возможности рассмотрения дела о его конституционности. Таких договоров сравнительно немного, и по содержанию они едва ли могут касаться конституционных проблем. Однако не исключено возникновение вопроса о компетенции государственного органа или должностного лица, заключившего договор. В этом случае такой договор может быть признан не подлежащим применению.
Наконец, международное право, а именно Венская конвенция о праве международных договоров 1969 г. (ст.25) предусматривает возможность временного применения договора до его вступления в силу. Признание в таком случае договора неконституционным означает, что договор более не может применяться даже временно.
Из вышеизложенного видно, что суд рассматривает дела о конституционности договоров только при наличии соответствующего ходатайства. Изредка законодательство государств предусматривает судебную проверку конституционности всех международных договоров, представленных на ратификацию (См. Закон о Конституционном суде Украины). Думается, что такой подход может быть реальным лишь в случае, когда количество заключаемых договоров невелико. При объеме договорной практики Республики Беларусь проверка Конституционным Судом всех, даже только ратифицируемых, договоров едва ли возможна. Такая проверка может осуществляться парламентом и органами исполнительной власти, к компетенции которых относится договор. Например, в ФРГ юридическая комиссия Бундестага может принять решение о соответствии договора Основному закону ФРГ и рекомендовать Парламенту ратифицировать договор.
Итак, судебный контроль за конституционностью международных договоров может осуществляться на двух стадиях — до и после их заключения. До заключения договора определяется соответствие конституции его постановлений и решается вопрос о возможности его принятия. Например, если при подготовке к ратификации, утверждению или к присоединению к международному договору, каким-либо государственным органом (Министерством юстиции, Министерством иностранных дел) обращается внимание на противоречие такого договора Конституции, Правительство должно внести предложение в Конституционный суд о проверке его соответствия Конституции и международно-правовым актам, ратифицированным Республикой Беларусь.
После объявления договора не соответствующим Конституции он не может стать частью права страны. И, наоборот, решение Конституционного суда о признании не вступившего в силу международного договора соответствующим Конституции создает предпосылки для его вхождения в правовую систему государства в качестве составной части его правовой системы, для согласования норм национальной правовой системы с нормами вступившего в силу международного договора.
На второй стадии, т.е. после вступления договора в силу, можно рассматривать конституционность не содержания договора, а процедуры его заключения. Кроме того, правомерна проверка конституционности закона, принятого в целях инкорпорации договора. Предпочтительней рассматривать этот вопрос до принятия законопроекта.
В целом судебная практика рассмотрения вопросов конституционности договоров невелика. В практике Конституционного суда Республики Беларусь с момента его создания в 1994 году этот вопрос не возникал ни разу. По имеющимся у нас данным, международные договоры не подвергались контролю конституционности и в других государствах-членах СНГ, за исключением, пожалуй, Армении. Примерно за два года своей деятельности конституционный суд Армении признал неконституционными 11 международных договоров, отдельные статьи и положения которых прямо или косвенно предусматривают нормы, ограничивающие права и свободы граждан Армении [10,с.60].
Чтобы исключить коллизии международно-правовых конституционных норм, необходимо осуществлять параллельную предварительную проработку и правовую экспертизу на предмет соответствия Конституции проектов заключаемых договоров или договоров, к которым государство намерено присоединиться. Нужно обеспечить условия, при которых государства брали бы на себя лишь такие международные обязательства, которые они в состоянии выполнять как фактически, так и юридически.
СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННЫХ ИСТОЧНИКОВ
1. Аречага Э. X. де. Современное международное право. - М.: Прогресс, 1983. - 480с.
2. Талалаев А.Н. Право международных договоров: Общие вопросы. - М.: Междунар. отношения, 1980. -312с.
3. Саваськов П.В. Международные договоры //Международное право: Учеб./ Отв.ред. Ю.М.Колосов, В.И.Кузнецов. - 2-е изд., Доп. и перераб. - М.: Междунар.отношения,1998. - Глава 7. - С.135 - 157.
4. Лукашук И.И. Международное право в судах государств. - СПб.: СКФ «Россия-Нева», 1993. - 301 с.
5. Кемби Ж.-П. Конституционные суды Европы и международное право // Российский ежегодник международного права. 1995 / Гл.ред. Л.Н.Галенская. - СПб.: СКФ «Россия-Нева»,1996. - С.146 - 155.
6. Барбалат П.А. Конституционный суд Республики Молдова // Конституционное правосудие: Вестн. / Конф. органов конституц. контроля стран молодой демократии.- Ереван,1998. - Вып.2. - С.53-65.
7. Зыбайло А.И. Некоторые проблемы конституционного контроля за соответствием международных договоров Конституции государства // Имплементация норм международного права в национальное законодательство: теория и практика: Материалы междунар.науч.- практ.конф., Минск, 31мая-1 июня 2001 г./ Конференция органов конституцион. контроля стран молодой демократии, Конституцион.суд Респ.Беларусь. - Минск, 2001. - С.101 - 105.
8. Павлова Л.В. К вопросу о соотношении международного и внутреннего права Республики Беларусь // Обеспечение непосредственного действия конституционных норм о правах и свободах граждан: опыт, проблемы, перспективы: Сб.докл. и тез. выступлений науч.-практ.конф., Минск, 17 нояб.1998 г./ Конституц.суд Респ.Беларусь, Акад.управления при Президенте Респ.Беларусь. - Минск, 1998. - С.76 -78.
9. Комментарий к Федеральному закону «О международных договорах Российской Федерации»/Отв.ред. В.П.Звеков, Б.И.Осминин. - М.: Спарк, 1996. - 228 с.
10. Севан М.Г. Конституционность международных договоров и защита социально-экономических прав человека // Роль органов конституционного контроля в защите социально-экономических и социально-культурных прав и свобод граждан: Материалы междунар.науч.-практ.конф., Минск, 3-5 июня 1998г./Конституц. суд Респ.Беларусь. - Минск, 1998. - С.59-63.
