7 октября 2011Комментарий Министерства юстиции ПМР к проекту Закона "О противодействии коррупции", внесённому Президентом ПМР 28.09.2011 г.
на рассмотрение Верховного Совета ПМР
Коррупция - одно из наиболее опасных явлений современной действительности. И хотя для некоторых лиц коррупция означает возможность получить сиюминутную выгоду в форме каких-либо имущественных благ либо необходимых документов, неоспоримо разрушающее влияние этого явления на любое общество.
Затрудняя нормальное функционирование всех общественных механизмов, коррупция препятствует проведению любых преобразований в стране. Какими бы правильными и нужными ни были новые законы или иные нормативные акты, цель, ради достижения которой они создаются, не будет реализована, пока лица, которым доверено выполнение государственных функций и которые наделены для этого определенными полномочиями, будут ставить свои интересы выше интересов государства и общества.
Подобная ситуация приводит к формированию у граждан единственного возможного отношения к государственным институтам – недоверию. Но государство не меньше, чем его граждане, заинтересовано в искоренении коррупции. Согласно статье 16 Конституции ПМР защита прав и свобод человека и гражданина - обязанность государства. В этом отношении борьба с коррупцией в органах государственной власти, прежде всего, означает борьбу за свободную реализацию гражданами своих прав и законных интересов. Поэтому государство делает различные шаги, направленные на профилактику, предупреждение, выявление и пресечение коррупции. В этом направлении главой государства принят ряд основополагающих решений, сформированных посредством издания нормативных правовых актов Президента.
Указом Президента Приднестровской Молдавской Республики от 9 апреля 2009 года N 234 "Об утверждении Положения о порядке проведения антикоррупционной экспертизы проектов нормативных правовых актов" (САЗ 09-15) (с последующими дополнениями) введено обязательное проведение Министерством юстиции Приднестровской Молдавской Республики антикоррупционной экспертизы проектов нормативных правовых актов. Целью данного указа является выявление в проектах нормативных правовых актов положений, способствующих возникновению или распространению коррупционных отношений в деятельности органов государственной власти, государственных организаций и их устранение.
Указом Президента Приднестровской Молдавской Республики от 14 марта 2011 года № 150 "Об утверждении Положения о Координационном совете при Президенте Приднестровской Молдавской Республики по борьбе с преступностью и коррупцией" (САЗ 11-11) создан Координационный Совет по борьбе с преступностью и коррупцией, куда вошли Прокурор Приднестровской Молдавской Республики, министры силового блока и главы государственных администраций. Координируя деятельность органов государственной власти и местного государственного управления, совет призван обеспечить наиболее плодотворное взаимодействие этих органов, и тем самым повысить эффективность борьбы с коррупцией.
Указом Президента от 28 сентября 2011 года № 741 "Об утверждении "Государственного плана противодействия коррупции в Приднестровской Молдавской Республике" (Газета Приднестровье от 28 сентября № 202 (42-43)) утвержден план мероприятий, которые предстоит выполнить в сфере борьбы с коррупцией. План разработан, прежде всего, в целях устранения коренных причин коррупции и содержит комплекс мер по совершенствованию государственного управления, повышению профессионального уровня юридических кадров, правовому просвещению и другим направлениям. Кроме того, в плане содержится ряд поручений, адресованных Администрации Президента Приднестровской Молдавской Республики, Прокурору ПМР, руководителям государственных органов.
Однако искоренение коррупции в органах государственной власти и управления возможно лишь путем формирования комплексной системы мер. Поэтому одной из первостепенных мер в сфере борьбы с коррупцией признана необходимость подготовки и внесения в Верховный Совет Приднестровской Молдавской Республики проекта Закона "О противодействии коррупции". Принятие этого закона создаст правовую базу, обеспечивающую единство и согласованность действий всех государственных органов в противодействии коррупции.
Президентом ПМР 28.09.2011 г. на рассмотрение Верховного Совета внесен проект Закона Приднестровской Молдавской Республики «О противодействии коррупции». Проект закона содержит определения понятий "коррупция" и "коррупционное правонарушение", формулирует основные принципы противодействия коррупции, а также определяет направления деятельности по повышению эффективности противодействия коррупции. Определяя организационные основы противодействия коррупции, законопроект закрепляет полномочия органов государственной власти и управления.
Президентский проект закона "О противодействии коррупции" содержит комплекс мер, направленных на её преодоление, на минимизацию количества коррупционных проявлений. Закрепленные в нём меры носят весьма разноплановый характер. Согласно подпункту "б" части первой статьи 2 законопроекта противодействие коррупции ведется по трем ключевым направлениям:
1) по предупреждению коррупции, в том числе по выявлению и последующему устранению причин коррупции;
2) по выявлению, предупреждению, пресечению, раскрытию и расследованию коррупционных преступлений и правонарушений;
3) по ликвидации последствий коррупционных правонарушений.
Следовательно, работа должна вестись не только в сфере пресечения, раскрытия, и расследования уже совершенных коррупционных преступлений и правонарушений, но в не меньшей мере и в сфере предотвращения их совершения, устранения самих причин коррупции. Результаты такой кропотливой профилактической работы, вероятно, будут для общественного мнения не столь заметны и резонансны, как результаты работы по пресечению конкретных коррупционных правонарушений. Но ее значение весьма велико, поскольку именно от эффективной профилактики коррупции зависит не только наше настоящее, но и будущее.
Меры по профилактике коррупции определены в статье 9 законопроекта. К ним относятся, в частности, проведение антикоррупционной экспертизы не только проектов, но и действующих правовых актов, в чём предполагается активное взаимодействие государства со всеми заинтересованными лицами, стремящимися к максимальному ограничению возможностей для коррупционного поведения. В этом отношении принятие Закона "О противодействии коррупции" послужит еще одной цели – приведению действующих нормативных актов в соответствие с высокими стандартами, установленными Законом "О противодействии коррупции".
Одной из мер профилактики коррупции является формирование в обществе нетерпимости к коррупционному поведению. Данная мера имеет принципиальное значение. Устранить коррупцию только усилиями государства путем принятия нормативных правовых актов, координации действий органов государственной власти и управления, если сами граждане будут потакать коррупционерам, невозможно. Важно научить граждан бороться за свои права всеми предоставленными им средствами и способами, выбирать правильный, а не кажущийся наиболее легким, путь решения своих проблем и достижения поставленных целей. Государство, со своей стороны, гарантирует защиту лиц, оказывающих содействие в борьбе с коррупцией. Так, согласно статье 11 законопроекта, сведения о лице, оказывающем содействие борьбе с коррупцией, являются государственной тайной и могут быть предоставленными лишь ограниченному кругу лиц в соответствии с законом. Разглашение этих сведений влечет наступление установленной законом ответственности. Государство, в случае необходимости, обеспечивает личную безопасность лиц, оказывающих содействие в борьбе с коррупцией.
Законопроект призван создать все условия для непосредственного участия граждан в противодействии коррупции, в том числе, и путем развития института общественного контроля за соблюдением законодательства Приднестровской Молдавской Республики о противодействии коррупции.
Определяя понятие коррупции, законопроект устанавливает в подпункте а) части первой статьи 2, что коррупцией является использование должностными лицами преимуществ своего статуса и (или) должностного положения вопреки законным интересам государства и общества, прав и законных интересов личности, путем вынесения необоснованных или противоправных решений или совершения действий (бездействия), как в свою пользу, так и в интересах иных физических и юридических лиц.
Таким образом, существование или отсутствие коррупции в органах государственной власти и управления во многом зависит от личности и характера должностных лиц. Должностные лица обязаны принимать решения, исходя из целей, установленных законами и иными правовыми актами. Когда эти цели подменяются корыстными интересами должностного лица, возникают коррупционные явления. Поэтому огромное внимание среди мер по профилактике коррупции уделено в законопроекте мерам, применяемым для формирования кадрового состава должностных лиц.
К лицам, претендующим, на замещение государственных должностей и должностей государственной службы, согласно подпункту в) части первой статьи 9 законопроекта, предъявляются в установленном законом порядке квалификационные требования. Кроме того, как установлено в пункте 1 статьи 12 законопроекта, лица, претендующие на занятие государственных должностей (депутатов, судей, министров), должностей государственной службы, в целях недопущения действий, могущих привести к использованию их статуса и основанного на нем авторитета в личных и иных неслужебных интересах, принимают на себя определенные ограничения.
В частности, в пункте 2 статьи 13 законопроекта установлены категории должностных лиц, обязанных ежегодно предоставлять сведения о своих доходах, расходах, имуществе и обязательствах имущественного характера и о доходах, расходах, имуществе и обязательствах имущественного характера супруги (супруга) и несовершеннолетних детей, а также информацию о супругах, детях, в том числе усыновленных, родителях, братьях и сестрах полнородных и неполнородных, их месте постоянного проживания и месте работы. Родители, совершеннолетние дети, в том числе усыновленные, братья и сестры (полнородные и неполнородные) соответствующего должностного лица, обязаны предоставить сведения о своих доходах, расходах, имуществе и обязательствах имущественного характера в том же объеме, что и должностное лицо. В отношении несовершеннолетних лиц, необходимую информацию предоставляют их законные представители.
Уклонение от этой обязанности, т.е. непредоставление или предоставление неполных или недостоверных сведений указанными категориями должностных лиц влечет увольнение с должности или освобождение от государственной должности в предусмотренном законом порядке.
Если в результате проверки достоверности и полноты сведений, предоставленных должностным лицом, будет установлено, что его расходы за соответствующий год превысили его доход за соответствующий год, это лицо обязано дать пояснения об источнике происхождения денежных средств, имуществе и обязательствах имущественного характера, сумма которых превышает заявленные доходы, и доказать законность их происхождения. К примеру, если должностное лицо помещает на свой банковский счет или на счет своих родственников значительные суммы, не соответствующие его официальным доходам, государство должно иметь право знать источник этих финансовых средств.
В случае, если должностное лицо не может доказать законность происхождения своих доходов, материалы передаются в органы прокуратуры для последующего обращения прокурора в судебные органы с заявлением о взыскании незаконно полученных денежных средств в доход государства.
При этом совершение коррупционных правонарушений теряет свою привлекательность для должностного лица, так как незаконно полученные денежные средства будут взысканы в доход государства, а при попытке предоставить неполные или недостоверные сведения должностное лицо будет уволено или освобождено от государственной должности в предусмотренном законом порядке.
В качестве новой меры профилактики коррупции президентский законопроект рассматривает установление факта совершения коррупционного правонарушения в качестве самостоятельного основания для увольнения должностных лиц либо освобождения их от занимаемой должности. Речь идет о своеобразной "утрате доверия" к должностному лицу, совершившему коррупционное правонарушение любого объёма и вида.
В соответствии с подпунктом д) части первой статьи 2 законопроекта коррупционное правонарушение – отдельное проявление коррупции, влекущее за собой дисциплинарную, административную, уголовную или гражданско-правовую ответственность. Виды коррупционных правонарушений перечислены в пункте 1 статьи 15 законопроекта. При этом совершение коррупционного правонарушения повлечет для совершившего его лица комплексную ответственность - не только в форме увольнения или освобождения от занимаемой должности, но и наступление уголовной или административной ответственности в случаях, предусмотренных законодательством.
В целях выявления коррупционных правонарушений законопроектом устанавливается обязанность должностных лиц незамедлительно уведомлять о фактах обращения в целях склонения их к совершению коррупционных правонарушений. Невыполнение этой обязанности является самостоятельным правонарушением, влекущим увольнение или освобождение от должности либо привлечение должностного лица к административной ответственности.
Значимым представляется то, что законопроект содержит нормы, направленные на исключение самой возможности возникновения у должностного лица какого-либо корыстного интереса. Должностное лицо, а к ним относятся, в том числе и депутаты, и судьи, и министры, обязано о возникшем конфликте интересов или о возможности его возникновения уведомить в письменной форме своего непосредственного руководителя либо органы прокуратуры, как только ему станет об этом известно. Предотвращение или урегулирование конфликта интересов возможно путем создания специальных комиссий.
В настоящее время на рассмотрении в Верховном Совете Приднестровской Молдавской Республики около двух лет находится проект закона, внесенный депутатом Шевчуком Е.В. Законопроект, предложенный Президентом ПМР, в отличие от этого проекта, распространяет свое действие на более широкий круг должностных лиц. В рамках законопроекта к должностным лицам отнесены: Президент, депутаты Верховного Совета, в том числе депутаты местных Советов, члены Правительства, судьи всех судов, Прокурор Республики, должности государственной службы, включая членов избирательных комиссий, руководители государственных (муниципальных) предприятий и учреждений, должностные лица организаций, в уставном капитале которых доля государственных органов или органов местного самоуправления составляет более 40 процентов.
Кроме того, в отличие от альтернативного, законопроектом Президента устанавливается обязанность предоставления сведений не только о доходах и имуществе должностного лица, но и о его расходах. Такая норма соответствует статье 20 Конвенции ООН против коррупции, принятой резолюцией 58/4 Генеральной Ассамблеи ООН от 31 октября 2003 года и позволит выявлять случаи, когда расходы должностного лица за соответствующий год превышают его доход за соответствующий год, что может быть результатом совершения коррупционного правонарушения.
В целом проект Закона "О противодействии коррупции" содержит ряд взаимоувязанных предложений, направленных на создание в нашей стране эффективной системы партнёрства органов государственной власти и граждан в деле борьбы с коррупцией, ликвидацию ее прямых и косвенных последствий. Строится она на использовании, прежде всего, мер предупреждения, направленных, в частности, на создание атмосферы «невыгодности» коррупционного поведения, в сочетании с традиционными мерами уголовно-правового воздействия.
